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Uma análise do Decreto-Lei n.º 25/2026, de 28 de janeiro
Por Luís Nuno Perdigão
30/JAN/2026
Identificação e objeto do diploma
O Decreto-Lei n.º 25/2026, de 28 de janeiro, com o sumário "Adapta a ordem jurídica interna ao Regulamento (UE) 2021/784, relativo ao combate à difusão de conteúdos terroristas em linha" estabelece o quadro nacional de execução e operacionalização do Regulamento (UE) 2021/784, relativo ao combate à difusão de conteúdos terroristas em linha, designadamente: (i) autoridades competentes para emitir decisões (supressão/bloqueio e medidas específicas), (ii) modelo procedimental e garantias, e (iii) regime sancionatório contraordenacional para incumprimentos relevantes do Regulamento.
De acordo com a exposição de motivos deste Descreto-Lei:
O Regulamento (UE) 2021/784 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2021 [, relativo ao combate à difusão de conteúdos terroristas em linha, tem como objetivo garantir o bom funcionamento do Mercado Único Digital numa sociedade aberta e democrática, que não se pode conformar com a utilização abusiva dos serviços de alojamento virtual para fins terroristas.
Com este objetivo, e tendo presente o escopo último deste Regulamento - a prevenção sustentável da radicalização na sociedade -, as medidas que contempla devem ser articuladas com a Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, de modo a garantir a literacia mediática sobre a matéria, o desenvolvimento de narrativas alternativas e contra narrativas e outras iniciativas que visem a redução do impacto dos conteúdos terroristas online e da vulnerabilidade a tais conteúdos.O funcionamento do Mercado Único Digital deve assentar no equilíbrio entre a segurança jurídica dos prestadores de serviços de alojamento virtual e a confiança dos utilizadores no ambiente virtual, exercício em que se impõe a observância da liberdade de expressão, designadamente da liberdade de receber e de transmitir informações e ideias numa sociedade livre e democrática.
Tendo presente que os prestadores de serviços de alojamento virtual contribuem para o crescimento da economia digital, para a inovação e também para o crescimento do emprego na União, a limitação de tais atividades tem de assentar em motivos fundamentados e emergentes do Estado de direito. E, na verdade, os mesmos prestadores de serviços podem ser utilizados de forma abusiva por terceiros no contexto de atividades ilegais. Essa é uma realidade que emerge no plano do terrorismo. É do domínio público que existem grupos terroristas que difundem conteúdos terroristas em linha, visando propagar a sua mensagem, radicalizar e recrutar seguidores, bem como facilitar e dirigir atividades terroristas, que constituem uma ameaça global.
Sabendo que os prestadores de serviços de alojamento virtual assumem uma responsabilidade social acrescida no auxílio ao combate aos conteúdos ilegais difundidos através da utilização dos seus serviços, e ante a necessidade de garantir uma resposta adequada e eficaz a um problema com acelerado desenvolvimento, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) 2021/784, que demanda dos Estados-Membros a consagração de medidas de combate à difusão de conteúdos terroristas em linha que cumpram tal escopo.
Neste sentido, o presente decreto-lei visa dar cumprimento ao estabelecido no Regulamento (UE) 2021/784, nomeadamente para efeitos de designação das autoridades competentes para emitir decisões de supressão, analisar decisões de supressão, supervisionar a aplicação das medidas específicas e impor sanções, através do estabelecimento de um regime sancionatório aplicável aos casos de incumprimento das disposições constantes no Regulamento (UE) 2021/784. - j
Autorização legislativa e âmbito
O diploma foi aprovado ao abrigo de autorização legislativa (Lei n.º 60/2025, de 22 de outubro), que habilita o Governo a densificar autoridades, competências, garantias e sanções para a execução nacional do Regulamento.
Note-se que este decreto-lei, nos termos do seu artigo 1.º, "adapta a ordem jurídica interna ao Regulamento (UE) 2021/784 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2021, relativo ao combate à difusão de conteúdos terroristas em linha [Regulamento (UE) 2021/784], procedendo:
a) À designação das autoridades competentes para efeitos do disposto no artigo 12.º do Regulamento (UE) 2021/784;
b) À fixação do regime sancionatório a aplicar em caso de incumprimento do Regulamento (UE) 2021/784, nos termos do disposto no seu artigo 18.º;
c) À terceira alteração à Lei n.º 99/2009, de 4 de setembro [ligação já para a versão consolidada, com todas as alterações] que aprova o regime quadro das contraordenações do setor das comunicações;
d) À décima terceira alteração à Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, na sua redação atual, que estabelece a organização do sistema judiciário;
e) À primeira alteração ao Decreto Regulamentar n.º 2/2016, de 23 de agosto, que estabelece o regime aplicável à organização e funcionamento da Unidade de Coordenação Antiterrorismo;
f) À terceira alteração à Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto,[ligação já para a versão consolidada, com todas as alterações], que aprova o Estatuto do Ministério Público." - negritos nossos.
Enquadramento europeu e racionalidade do DL
O Regulamento (UE) 2021/784 (doravante "Regulamento") estrutura-se em torno de dois eixos:
Decisões de supressão
Remoção do conteúdo ou bloqueio do acesso e regras de transmissão/execução, com exigência de reação rápida por parte dos prestadores
Medidas específicas
Medidas operacionais/técnicas quando se justifique mitigar a exposição a conteúdos terroristas
O Decreto-Lei português não "transpõe" o Regulamento (precisamente por ser um regulamento e não uma diretiva), mas cria a arquitetura institucional e processual interna portuguesa indispensável para:
a) emitir atos nacionais;
b) garantir tutela jurisdicional e
c) aplicar sanções
num domínio em que estão em causa direitos fundamentais, em especial liberdade de expressão e de informação e garantias de defesa.
Arquitetura do Decreto-Lei
ANACOM como autoridade competente
O diploma atribui à ANACOM a qualidade de autoridade competente (para efeitos, nomeadamente, do art. 12.º, n.º 1 do Regulamento) e confere-lhe poderes para:
  • Proceder à supervisão da aplicação das medidas específicas pelos prestadores de serviços de alojamento virtual, nos termos do artigo 5.º do Regulamento;
  • Aplicar sanções por infrações ao Regulamento quando o prestador esteja estabelecido em Portugal ou aqui tenha representante legal, portanto, proceder à instauração e instrução dos processos de contraordenação.
  • Das decisões da ANACOM cabe recurso nos termos gerais para o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (cfr. Art.º 112.º/1/b)/LOSJ)
Foto: Google Maps
Polícia Judiciária: decisões em cenário de urgência qualificada
O diploma atribui à Polícia Judiciária (PJ) competência para emitir decisões de supressão/bloqueio apenas quando, cumulativamente:
o conteúdo terrorista seja difundido através de serviços "em Portugal" ou o prestador esteja estabelecido/tenha representante legal em Portugal; e
exista perigo grave e iminente que justifique intervenção imediata.

Garantia central: a decisão da PJ caduca se não for validada por juiz de instrução, mediante mecanismo de validação promovido pelo DCIAP (ver infra).
A PJ é, assim, a entidade a que se refere o artigo 3.º do Regulamento.
O papel do DCIAP
O Decreto-Lei coloca o Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) em duas frentes:
Validação judicial das decisões urgentes da PJ
O DCIAP aprecia em 24h e promove validação por juiz de instrução em 48h; sem validação, a decisão de supressão aplicada pela PJ cessa por caducidade.
Submissão ao juiz
O DCIAP submete ao juiz de instrução a validação da decisão de supressão.
Sistema de tutela jurisdicional e competência dos tribunais
Recurso para o Tribunal da Relação
  • Das decisões do juiz de instrução cabe recurso para o Tribunal da Relação, igualmente com efeito devolutivo e no prazo geral do Código de Processo Penal: 30 dias (artigo 411.º/1/CPP)
  • Têm legitimidade para recorrer:
  • os prestadores de serviços de alojamento virtual
  • os fornecedores de conteúdos
  • os representantes legais dos prestadores de serviços de alojamento virtual que não tenham um estabelecimento principal na União Europeia, que tenham sido objeto das decisões.
Implicação prática
"Efeito devolutivo" tende a significar que a decisão se mantém eficaz enquanto o recurso corre (não há efeito suspensivo automático), reforçando a lógica de urgência/proteção preventiva, mas elevando o risco de over-removal se a triagem inicial falhar ou não for devidamente efetuada.
Regime contraordenacional: tipologia de infrações e molduras
Contraordenações graves vs. muito graves
O Decreto-Lei qualifica como contraordenações graves e muito graves um conjunto de violações de deveres previstos no Regulamento, remetendo para artigos concretos (v.g. regras de execução/cooperação, transparência, obrigações procedimentais).
Coimas (muito elevadas) por dimensão do operador
O diploma fixa molduras de coima por escalões (micro/pessoa singular, pequena, média, grande empresa), com valores particularmente expressivos para médias e grandes empresas. Exemplos (ordem de grandeza):
Graves
até 1 000 500 € (grande empresa)
Muito graves
até 5 000 500 € (grande empresa)
Nota de rigor: o Decreto-Lei usa categorias "micro/pequena/média/grande empresa" mas não explicita, no próprio articulado, a definição material desses conceitos; na prática, costuma haver remissões para definições europeias (v.g. Recomendação 2003/361/CE) ou para regimes-quadro setoriais. Recomenda-se confirmação no regime aplicável (v.g. Lei n.º 99/2009, para o setor das comunicações) e/ou em https://diariodarepublica.pt/ na versão consolidada pertinente.
Sanção até 4% do volume de negócios global
O diploma prevê que o incumprimento sistemático/persistente de obrigações críticas pode ser sancionado com coima até 4% do volume de negócios global do exercício anterior.
Isto replica a lógica do próprio Regulamento, que exige que tal patamar exista para incumprimento sistemático/persistente da obrigação de supressão no prazo (Regulamento, art. 18.º, n.º 3).
Reincidência e sanções acessórias
  • Reincidência: agravamentos (mínimo acrescido de 1/3; máximo até ao dobro ), com teto de 4% do volume de negócios global.
  • Sanções acessórias (para muito graves): incluem, entre outras, apreensão/perda de objetos, privação de acesso a subsídios/benefícios, privação do direito de participar em concursos públicos, e publicitação da decisão condenatória.

Risco regulatório: sanções acessórias e coimas elevadas aumentam a probabilidade de "remoção defensiva" por prestadores, motivo pelo qual o próprio Regulamento adverte para que as sanções não incentivem a supressão de material que não seja conteúdo terrorista (princípio anti-over-removal).
Regras procedimentais, prazos e prescrição
  • O diploma densifica requisitos formais e de notificação das decisões (incluindo canais/pontos de contacto e elementos informativos sobre recursos), procurando assegurar rastreabilidade e contraditório minimamente estruturado no ambiente de urgência digital.
  • Prescrição: fixa prazos próprios para o procedimento contraordenacional (distintos por gravidade).
  • Produto das coimas: repartição entre Estado, DCIAP e ANACOM.
Alterações legislativas conexas (efeitos sistémicos)
O Decreto-Lei altera diplomas estruturantes para "encaixar" o novo regime:
  1. Lei n.º 99/2009 (regime quadro contraordenacional das comunicações) – passa a incluir expressamente o Decreto-Lei n.º 25/2026 no elenco relevante.
  1. Decreto Regulamentar n.º 2/2016 (Unidade de Coordenação Antiterrorismo) – inclui a ANACOM no elenco de entidades que podem ser envolvidas.
  1. LOSJ (Lei n.º 62/2013) – ajusta a competência do TCIC para abarcar a validação associada ao art. 3.º, n.º 2 do Decreto-Lei.
  1. Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 68/2019) – o Decreto-Lei adita competência do DCIAP relativa à apreciação de decisões da PJ e promoção da validação judicial.
Pontos críticos de interpretação e aplicação
"Perigo grave e iminente" como atuador da PJ
O critério é propositadamente exigente, funcionando como cláusula de exceção para resposta imediata. Em aplicação prática, a densificação deste conceito será decisiva para:
  • evitar banalização do mecanismo policial;
  • reduzir litigância (por alegado excesso/insuficiência de fundamentação);
  • assegurar proporcionalidade (art. 18.º da Constituição da República Portuguesa, em termos dogmáticos).
Proporcionalidade sancionatória e efeitos sobre a liberdade de expressão
A combinação de:
  • prazos curtos,
  • coimas muito elevadas,
  • sanções acessórias reputacionais, pode gerar incentivos à supressão excessiva. O Regulamento, aliás, sinaliza expressa
  • Na prática, a "linha fina" será assegurada por: fundamentação robusta das decisões, mecanismos de reclamação/impugnação e controlo judicial efetivo (mesmo que devolutivo).
Entrada em vigor e recomendações
O Decreto-Lei entra em vigor 60 dias após a publicação, isto é, em 29 de março de 2026.
Recomenda-se que todas as entidades comecem já a estudar os efeitos do diploma legal e a pensar em notas práticas relativamente a este Decreto-lei.
Nota: consulte sempre um Advogado ou Jurista
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